2023年3月15日，生态环境部印发了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《2021、2022配额方案》），与《2019、2020年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《2019、2020配额方案》）相比，《2021、2022配额方案》在整体保持政策的延续性和稳定性的同时，就配额管理的年度划分、平衡值、基准值、修正系数等方面作出了优化。
一、方案框架对比
《2021、2022配额方案》首次明确了方案编制所遵循的基本原则，同时还增加了配额调整和配额结转章节，与《2019、2020配额方案》在整体框架方面的对比如下表所示
表1 整体框架对比
二、方案内容对比
1.“不变”之处《2021、2022配额方案》规定了全国碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法，明确了配额发放、调整及清缴履约等管理流程，总体上延续了《2019、2020配额方案》框架，在强度控制设计配额核算与分配的思路，配额分配覆盖主体范围，以及配额分配方式方面均保持不变。
（1）配额分配主体范围不变
依旧按照燃料种类及机组容量划分为四个类别：-300MW等级以上常规燃煤机组；
-300MW等级及以下常规燃煤机组；
-燃煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）；
-燃气机组。
（2）配额核算与分配思路不变
2021、2022年度仍采用基准法开展配额分配，基于实际产出量，对标行业先进碳排放水平，按照配额富余和短缺量总体平衡、不额外增加行业负担、鼓励先进、惩罚落后的原则确定。机组配额量=供电基准值×机组供电量×修正系数+供热基准值×机组供热量。相关的工作流程不变
（3）配额分配方式保持不变
2021、2022年度配额继续实行免费分配；同时，在配额发放的方式上，采用预分配+核定发放的“两步走”方式。
2.“优化”之处
《2021、2022配额方案》结合党的二十大新精神新形势新任务和行业技术进步等实际情况，在配额管理的年度划分、平衡值、基准值、修正系数以及调整履约豁免机制等方面作出了优化。
（1）引入平衡值，实行配额年度管理
区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值、两年合并履约的做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值：-2021年度供电基准值和供热基准值是以当年供电、供热平衡值为依据，综合考虑鼓励民生供热、参与电力调峰和提高能效等因素确定；
-2022年度供电基准值和供热基准值是在2021年基准值的基础上，对标碳达峰碳中和目标，基于近年来火电行业供电、供热能耗强度和碳排放强度年均下降率设定。
平衡值是各类机组供电、供热碳排放配额量与其经核查排放量（应清缴配额量）平衡时对应的碳排放强度值，是制定供电、供热基准值的重要参考依据。《2021、2022配额方案》中增加了机组平衡值，数据更加透明。
2021、2022年基准值如下表所示，虽然与2019-2020年相比下降10%左右，但是考虑到2020年实测燃煤元素碳含量机组占比大幅提高，导致行业总体碳排放强度计算结果比基准值测算时依据的企业排放数据偏低10%左右，因此不会额外增加企业负担。
表2 基准值对比
与2019-2020年仅在常规燃煤发电机组配额分配时采用负荷（出力）系数修正系数不同，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对热电联产机组低负荷运行给予配额补偿。
（3）简化预分配核算
以2021年该机组经核查排放量的70%作为2021、2022年度各机组预分配配额量，预分配配额的计算方法较《2019、2020配额方案》简化。
（4）明确配额调整相关内容
《2019、2020配额方案》不涉及配额调整相关内容，《2021、2022配额方案》中则明确指出，针对执法检查中发现问题并需调整2019-2020年度碳排放核算结果的，以及存在其它需要调整配额情形，在2021、2022年度配额预分配时予以调整。
（5）明确配额发放工作流程
《2021、2022配额方案》改进配额发放工作流程，依托信息平台开展配额审核与发放，实现智能化配额管理，确保数据的准确性和计算方法的一致性，提高工作效率和质量。-管理平台：根据核查结果、执法检查结果等自动生成配额预分配、调整、核定、履约相关数据表与计算结果，电子传输至全国碳排放权注册登记系统进行核对
-注册登记系统：根据管理平台推送的数据进行计算、核对。
-数据核对无误后，完成后续各级主管部门及登记机构的审核、配额发放等工作。
配额发放实现工作线上化，数据计算、审核的智能化，保障数据的准确性在大幅减轻主管部门和企业的工作量的同时，极大提高配额分配的工作效率和便捷程度。
（6）调整履约豁免机制，引入灵活机制
在延续《2019、2020配额方案》中针对燃气机组及20%碳排放配额履约缺口上限豁免机制的基础上，考虑到2021、2022年企业受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，增加可预支2023年度配额的灵活机制，缓解配额履约给重点排放单位带来的压力。《2021、2022配额方案》中规定：对配额缺口率在10%以上（含）的重点排放单位，确因经营困难无法通过购买配额按时完成履约的，可从2023年度预分配配额中预支部分配额完成履约，预支量不超过配额缺口量的50%。此外，对承担重大民生保障任务的重点排放单位，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍无法完成履约的，将统筹研究个性化纾困方案。
二、方案亮点分析
1.坚持稳中求进
《2021、2022配额方案》基本延续配额分配制度的总体框架、行业范围、纳入门槛、主要规则。配额仍实行免费分配，采用基准法核算机组配额量。2021年基准值是根据2021年实际碳排放数据测算得出，准确性较高，2022年基准值是在2021年数据基础上，对标碳达峰碳中和目标，基于近年来火电行业能耗强度和碳排放强度年均下降率反复测算得出，保证行业配额总量和排放总量基本相当。
2.政策导向明显
为鼓励机组承担民生供热、参与电力调峰和提高能效等，在机组配额量计算时引入了三个修正系数，对热电联产机组低负荷运行给予配额补偿，体现“保供热、保民生”的政策导向。按照配额总体平衡、行业企业可承受、鼓励先进、惩罚落后的原则，充分考虑发电行业技术进步，对2021、2022年度基准值进行了优化调整，体现激励高效清洁机组、约束低效机组的政策导向。
3.参数调整科学
2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，增加负荷（出力）系数修正系数，可以弥补其降低负荷以及频繁启停的效率损失。
4.惠企措施丰富
为了纾解企业受疫情、能源保供等多种因素影响而面临的经营压力和履约困难，《2021、2022配额方案》中增加可预支2023年度配额的灵活机制和个性化纾困机制。
来源：北京和碳环境技术有限公司
